能源國企改革是中國能源管理體制變革中的重要一環。本輪改革是在中國經濟增速換擋、環保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國企改革總體思路的大框架下進行的。改革的核心是要優化布局、提升效率、激發活力，改革的重點是建立起新時期能源領域的國有資本投資體制。不論是中央能源企業，還是地方能源國企，均在改革中取得了一定成效。

一、新一輪能源國企改革始于“十二五”時期，目前穩步推進

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），翻開了本輪能源國企改革的嶄新一頁。2015年8月，中共中央、國務院聯合印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。在《指導意見》的大頂層框架下，關于國企改革的相關政策密集出臺，形成了較為完整的新一輪國企改革“1+N”政策體系。“1”是指《指導意見》，是總體思路。“N”項政策主要包含黨的領導、國資管理體制、混合所有制、國企分類、現代企業制度、監督、歷史遺留問題等幾大重點領域。能源國企改革在此框架下穩步推進。

一是重點實施“十項改革試點”。十項試點工作力爭通過試點形成好的經驗，起到“以點帶面、以點串線”的作用。在央屬能源國企層面：以改革能源管理體制為主要目標，當年尚未與中國國電集團公司合并重組的神華集團開展國有資本投資公司試點，中電投集團、國家核電開展中央企業兼并重組試點；以發展混合所有制為主要目標，國家電網、南方電網、中國核建、中國能建、國家電投、哈電集團、中石油、中海油、中石化開展混合所有制改革試點，神華集團開展混合所有制企業員工持股試點；以完善現代企業制度為主要目標，國投、中廣核集團等落實董事會職權試點，國投開展市場化選聘經營管理者試點；以防范國有資產流失為主要目標，國家電投開展國有企業信息公開工作試點。此外，還有企業薪酬分配差異化改革試點，以及以解決歷史遺留問題為主要目標的剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點，等等。地方能源國企的相關改革也相繼展開。

二是聚焦主業。剝離能源國企的非主營業務，是國企聚焦主業改革的重點領域，幾乎涉及到了所有能源國企。能源國企在明確主營業務的基礎上，不同程度地開展了非主業剝離工作，包括能源國企剝離非能源業務和非主業能源業務，也包括一些主業非能源的國企剝離能源業務。例如國家電網剝離傳統制造業和房地產業務等。

三是推動總部職能改革。能源國企總部職能改革的目標是市場化和去行政化，是能源國企改革的關鍵環節，也是推進改革的重要手段。央屬能源國企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國企的相關改革工作也已相繼展開。

四是推進合并重組。能源國企合并重組是優化國有資本布局、調整產業結構的一項重要舉措。在十項改革試點之中就有此項。6家試點企業均已完成重組，中國建材和中材集團合并成立中國建材集團、中遠集團和中國海運合并成立中國遠洋海運集團、中電投集團和國家核電合并成立國家電力投資集團公司。此外，神華集團與國電集團重組為國家能源集團，多個地方能源國企也開展了實質性的合并重組工作。

五是化解煤炭行業過剩產能。國有煤炭企業“去產能”是供給側結構性改革的重要內容。2016年7月，國務院國資委明確了中央企業化解煤炭過剩產能的基本思路。第一，明確提出“去產能”的目標。利用5年時間壓減央企煤炭產能15%，利用2年時間壓減10%。第二，明確提出除專業煤炭企業和電煤一體化企業外，其他涉煤中央企業原則上退出煤炭行業。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產能”目標，國投和保利集團已將煤炭業務劃撥中煤集團。除了中央煤炭企業外，地方國有煤炭企業也積極落實“去產能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產能”計劃目標。

二、能源國企改革的兩點總結

1.新一輪能源國企改革的重點是提升國有資本在能源領域的投資效率

此次國企改革重在國有資本管理體制，具體到能源國企即是提高國有資本在能源領域的投資效率。不論是領導人講話，還是出臺的文件精神，都著重闡述了國有資本管理體制改革在此次國企改革中的重要性。在新的管理體制下，政府和企業的邊界更加清晰。政府作為國有資本出資人不管理具體的資產經營，而是管好資本，是利用資本的可流動特性不斷優化國有資本布局，在合理的流動中提高國有資本回報。因此，改革的內容包括三個層面：一是相關政府部門的國企監管職責和相互關系將會優化設計；二是與之相適應的國企內部改革將會深化推進；三是政府將向國企授予一定的管理和投資權力，即相應的“授權”和“放權”。具體到能源國企，就是要通過國有資本在重要領域、優勢領域、特殊領域的“進”和“保”，以及在低效領域的“退”，優化國有資本在能源行業的布局，提高對出資人的資本回報。

在國有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國企開展了改組國有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應的現代企業制度和內部機制、開展混合所有制改革等一系列的內部改革。能源國企是否改組為國有資本投資公司，需要根據具體情況而定。不論是定位為國有資本投資公司，還是定位為產業集團，能源國企的內部體制和機制都要根據新的國資管理體制進行相應改革。原因就在于，國有資本管理體制改革的目標是提高國有資本的投資回報。

2.能源國企做強做優做大的關鍵是做強

做強做優做大能源國企是保障國家能源安全和社會穩定的現實需求，并擁有產業基礎。中國是能源消費大國，在石油、天然氣、煤炭三大化石能源領域與全球供應市場保持著密切貿易合作。需要強調的是，能源供應不僅僅是經濟問題，還肩負社會責任。一是能源國企肩負著保供的社會責任；二是能源國企由于員工總數龐大，所在地區往往是“因能源而生”，因此還肩負著穩定員工就業和促進地區產業結構調整的社會責任。尤其是在當前疫情下，能源國企的責任更重。而且經過多年的發展，能源國企也擁有較好的產業基礎，具備了做強做優做大的基本條件。

做強做優做大的目標是成為國際能源強企。在做強做優做大中，做強排在首位，也體現出做強的難度最大。能源國企已經具備了大規模的特征，但大不等于優，不等于強。歷史負擔重、債務利息偏高、資源運營能力不強、利潤率較低等問題普遍存在。提高國有資本在能源領域的投資回報，意味著能源國企的運營效率必須提升。因此，本輪能源國企改革的關鍵是要在做大的基礎上，優化業務、人員、資產、資本等內部結構，強化管理、運營、投資等內部能力。能源國企通過優化和強化，可以充分發揮規模和產業優勢，逐步發展成為具有國際競爭力的一流能源企業。

三、政策建議

1.突破國有資本退出無效、低效能源資產的制度障礙

能源國企業務規模龐大，都開展了多元化經營，不同程度存在無效、低效資產。對這部分資產，能源國企可以通過國有資本退出的方式“止損”，實現“瘦身健體”。“管資本”的體制改革、“去產能”的供給側結構性改革也出臺了相關支持政策。但國有資本退出無效、低效國有能源資產的難度依然較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產難保值”。無效、低效的資產都對應有運營主體，一旦退出，國企員工需要分流和安置，主體債務需要及時處置。目前看，在中央政府、當地政府和國企的重視下，員工分流和安置問題可以通過多種渠道解決，但債務處置很難實質性解決，或是長期擱置，或是轉為了無效、低效資產運營主體母公司的債務負擔。這其中也涉及到了銀行的債務結構。而且，關于資產的市場化估值也很難實現。相關制度障礙長期存在，亟需突破。

2.加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進程

兩項改革雖然是行業管理體制改革，但由于行業內的企業以國資為主，因此與能源國企改革密不可分。兩大改革都涉及到了部分業務領域的放開。混合所有制改革試點中也列入了兩大行業的央企。改革進展緩慢的壓力主要來源于三個方面：第一，市場放開后對能源安全供應的影響；第二，打破現有利益格局對傳統企業的影響；第三，中國市場體系仍需要不斷健全。相關改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

3.提升能源國企投資管理能力

能源國企曾是重生產的產業集團，在新的國有資本管理體制下，不論是定位為國有資本投資公司，還是仍然保持產業集團的定位不變，都需要發揮好國有資本的投資職能。但能源國企在這方面的智力儲備明顯不足，不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經驗積累，相應的內部管理體系也不到位。組織架構可以逐步建立和優化，難度大的是機制改革。釋放能源國企的活力是提升運營效率的重要保障。內部的機制改革與大的體制改革相輔相成，當國有資本管理體制改革還沒有完全到位的情況下，包括能源國企在內的國企機制改革也很難到位。這其中涉及到了國資管理部門的職責界定、相關政府部門的分工設置以及政府對國企的授權與放權等問題。這些來自外部的問題目前仍在改革進程之中，不可避免會影響到企業內部機制改革，需要開展創新性突破。

4.深化混合所有制改革

能源國企的混合所有制改革試點主要是二級、三級的非核心業務的子公司，在更大范圍內鋪開的難度也很大。這次的混合所有制改革，主要是指國有資本向社會資本開放，強調的是國有與民營的混合。這類混合不是簡單的股權加減，需要不同的治理機制相互融合。民企不一定能夠接受國企的國有資本管理體制和機制，國企也不一定能夠適應民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革還存在向民營資本開放什么業務和國有資產如何評估定價的難題。民企看中的業務未必開放，需要引入民資的業務未必具有吸引力，基于國有資產保值增值而定的資產價格很可能會高于民資的預期。這些都是混合所有制改革的現實難題。能源國企在混合所有制改革過程中也在不斷探索，取得了一些實踐經驗，但仍然需要進一步深化。

周健奇（國務院發展研究中心企業研究所研究員）

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”ID：nyqbyj 作者：周健奇）

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